Estatuto de Refugiado e Proteção Subsidiária em Portugal: que procedimento?

Para muitas pessoas, abandonar o país de origem não é uma escolha, mas um imperativo para a proteção da sua vida e/ou integridade física.

Conflitos armados, perseguição política, violência baseada no género, discriminação religiosa, perseguição em razão da orientação sexual ou identidade de género, bem como graves violações dos direitos humanos, continuam a forçar milhões de pessoas em todo o mundo a procurar segurança além-fronteiras.

Portugal dispõe de um regime jurídico destinado a responder a estas situações, o sistema de proteção internacional, que é atualmente previsto na  Lei n.º 27/2008, de 30 de junho (Lei do Asilo), na sua redação vigente.

Apesar de assentar em princípios de direitos humanos fundamentais, como o é o próprio direito de asilo, o procedimento de asilo nem sempre é simples. A articulação entre o direito português, o direito da União Europeia e o direito internacional dos refugiados pode levantar dificuldades e dúvidas relevantes para quem busca proteção em Portugal.

Neste sentido, o presente artigo procura oferecer uma visão geral do regime jurídico português da proteção internacional, explicando as principais diferenças entre o estatuto de refugiado e a proteção subsidiária, bem como as etapas fundamentais do procedimento de asilo em Portugal.

Destaca-se, contudo, que à data da publicação deste artigo, encontra-se em discussão na Assembleia da República uma proposta de lei apresentada pelo Governo que visa introduzir alterações ao regime jurídico português do asilo e da proteção internacional. Não obstante a relevância das alterações propostas, o processo legislativo encontra-se ainda em curso, pelo que as modificações constantes da iniciativa legislativa não produziram, até ao momento, quaisquer efeitos jurídicos.

O presente artigo reflete, por isso, o quadro jurídico atualmente em vigor à data da sua publicação.

1. O regime português de proteção internacional

A proteção internacional encontra-se regulada pela Lei n.º 27/2008, de 30 de junho (Lei do Asilo), na sua redação atual, resultante das sucessivas alterações legislativas e, mais recentemente, da Lei n.º 53/2023, de 31 de agosto.

Este regime concretiza as obrigações assumidas por Portugal ao abrigo da Convenção de Genebra de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados, do Protocolo de Nova Iorque de 1967, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do Sistema Europeu Comum de Asilo.

A legislação portuguesa prevê duas formas principais de proteção internacional: o estatuto de refugiado e a proteção subsidiária.

Embora ambas permitam proteger pessoas que não podem regressar em segurança ao seu país de origem, os respetivos pressupostos jurídicos não são coincidentes.

1. O estatuto de refugiado

O estatuto de refugiado continua a constituir a forma mais robusta de proteção internacional.

Nos termos da lei portuguesa, pode beneficiar deste estatuto quem receie, com fundamento, ser perseguido no seu país de origem em virtude da sua:

1. Raça /etnia;
2. Religião;
3. Nacionalidade;
4. Opinião política;
5. Pertença a determinado grupo social.

Na prática, os pedidos de asilo podem resultar de realidades muito distintas, mas, entre as situações mais frequentemente observadas, pode destacar-se perseguição de opositores políticos e ativistas; perseguição de jornalistas e defensores dos direitos humanos; perseguição religiosa; perseguição baseada na orientação sexual ou identidade de género; violência doméstica em contextos de ausência de proteção estatal; casamentos forçados; mutilação genital feminina; perseguição de minorias étnicas ou religiosas.

Importa sublinhar que a lei não exige que a perseguição já tenha ocorrido, sendo a proteção, muitas vezes, concedida precisamente para evitar que o requerente seja exposto a riscos futuros caso seja obrigado a regressar ao seu país.

Importa ainda salientar que não é necessário que o requerente possua efetivamente a característica que motiva a perseguição. Nos termos da legislação portuguesa e da jurisprudência internacional sobre a matéria, é suficiente que o agente de perseguição lhe atribua determinada característica ou pertença a um grupo protegido e, por esse motivo, o sujeite ou pretenda sujeitar a atos de perseguição.

1. A proteção subsidiária

Nem todas as pessoas que fogem dos seus países se enquadram na definição jurídica de refugiado.

Existem situações em que o risco decorre de conflitos armados, violência generalizada ou colapso das instituições estatais, sem que seja possível identificar uma perseguição individual baseada nos motivos previstos pela Convenção de Genebra.

Nestes casos, poderá ser aplicável os regimes complementares de proteção, que, em Portugal, reveste a forma de proteção subsidiária, regime que, embora atualmente harmonizado pelo direito da União Europeia, encontra igualmente fundamento nas obrigações internacionais de proteção dos direitos humanos e do princípio da não repulsão (non-refoulement).

A lei portuguesa prevê esta modalidade de proteção quando existam motivos sérios para acreditar que o requerente correria um risco real de sofrer danos graves caso regressasse ao seu país de origem.

Nos termos da lei portuguesa, pode compreender-se por danos graves:

• A pena de morte ou execução;
• A tortura;
• Penas ou tratamentos desumanos ou degradantes;
• Ameaças graves à vida ou integridade física decorrentes de violência indiscriminada em contexto de conflito armado.

A proteção subsidiária assume, por isso, particular relevância para pessoas provenientes de regiões afetadas por conflitos armados nacionais ou internacionais, instabilidade política extrema ou crises humanitárias.

1. Quem pode requerer proteção internacional em Portugal?

Qualquer cidadão estrangeiro ou apátrida pode apresentar um pedido de proteção internacional em Portugal, independentemente do seu estatuto migratório.

O pedido pode ser formulado à chegada ao território nacional, em postos de fronteira (portos ou aeroportos) ou já em território português.

Atualmente, a competência para a tramitação destes processos pertence à Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA).

Importa igualmente recordar que o direito de asilo beneficia de proteção constitucional reforçada, encontrando-se expressamente consagrado no artigo 33.º da Constituição da República Portuguesa: um direito fundamental exclusivo de cidadãos estrangeiros.

1. O que acontece após a apresentação do pedido?

Após a formalização do pedido, o requerente passa a beneficiar de um conjunto de direitos processuais fundamentais.

Entre outros, poderá permanecer em território nacional enquanto o pedido estiver a ser apreciado, beneficiar de apoio linguístico, assistência jurídica e acesso a cuidados de saúde e condições materiais de acolhimento.

Numa fase inicial, as autoridades procedem à recolha de elementos de identificação e à verificação da eventual existência de processos anteriores noutros Estados-Membros da União Europeia. Esta etapa, frequentemente designada por fase de admissibilidade, visa determinar se Portugal é efetivamente o Estado responsável pela apreciação do pedido. 

A lei portuguesa prevê que esta fase dure até sete dias, para os pedidos apresentados em postos de fronteira, e 30 dias para os pedidos apresentados em território nacional. Durante esta fase, a AIMA aprecia se o pedido deve prosseguir para instrução ou se se verifica alguma das situações legalmente previstas de inadmissibilidade (19.ª-A) ou de tramitação acelerada (pedidos infundados, art. 19.º). 

1. A entrevista pessoal

Para a maioria dos requerentes, a entrevista pessoal constitui a etapa mais relevante de todo o procedimento, uma vez que será nesta altura que o requerente terá a oportunidade de explicar:

• Os motivos que o levaram a abandonar o país de origem;
• Os receios que justificam o pedido de proteção;
• Os episódios de perseguição ou violência sofridos;
• Os elementos que sustentam a sua narrativa.

A decisão final dependerá não apenas das declarações prestadas, mas também da sua coerência, consistência e compatibilidade com a informação disponível sobre o país de origem.

A experiência demonstra que muitos pedidos legítimos enfrentam dificuldades não por falta de fundamento jurídico, mas porque determinados factos relevantes não foram adequadamente explicados ou documentados durante esta fase. Tal é particularmente frequente em situações envolvendo trauma, violência sexual, perseguição baseada no género ou perseguição motivada pela orientação sexual.

Sempre que possível, recomenda-se que o requerente prepare previamente a entrevista, reunindo documentação relevante e identificando os principais factos que fundamentam o pedido. A consistência e o detalhe das declarações prestadas poderão assumir especial relevância na apreciação da credibilidade do requerente

1. E se o pedido de proteção internacional for admitido?

Nas situações em que o pedido de proteção internacional tenha sido admitido, o Requerente passa para a segunda etapa do procedimento, a fase de instrução.

A AIMA, I. P., emite uma autorização de residência provisória, válida pelo período de seis meses contados da data de decisão de admissão do pedido, renovável até à decisão final sobre a proteção internacional.

Segundo a lei portuguesa, o prazo de instrução é de seis meses, podendo, em casos de especial complexidade, ser prorrogado até nove meses, devendo o requerente ser informado desta situação e, a pedido, sobre os motivos da dilação, bem como do prazo previsto para a decisão.

Não obstante os prazos legalmente previstos, a duração efetiva dos procedimentos poderá variar significativamente em função da complexidade do caso, do volume de pedidos pendentes e dos recursos administrativos disponíveis.

1. E se o pedido for deferido?

Quando o pedido é aprovado, o requerente passa a beneficiar de um conjunto significativo de direitos destinados a promover a sua integração em Portugal. 

Esses direitos incluem, nomeadamente uma autorização de residência (de 5 anos para beneficiários do estatuto de refugiado e de 3 anos para os beneficiários de proteção subsidiária); acesso ao mercado de trabalho; acesso ao Serviço Nacional de Saúde; acesso à educação; e acesso à segurança social.

Em muitos casos, o reconhecimento da proteção internacional permite igualmente iniciar procedimentos de reagrupamento familiar, possibilitando que determinados membros da família se possam reunir ao beneficiário em Portugal.

Os beneficiários de proteção internacional beneficiam ainda de proteção contra o afastamento para o país onde exista risco de perseguição ou de danos graves, nos termos do princípio da não repulsão (non-refoulement).

1. E se o pedido for recusado?

O indeferimento do pedido não significa necessariamente o fim do processo, uma vez que as decisões negativas podem ser objeto de impugnação junto dos tribunais administrativos portugueses.

A apreciação judicial assume especial relevância quando estejam em causa erros de apreciação da prova, deficiências procedimentais ou riscos de violação dos direitos fundamentais do requerente que não foram considerados nos documentos e/ou na entrevista.

1. Considerações Finais

Num contexto internacional marcado por conflitos armados, instabilidade política e crescentes desafios em matéria de direitos humanos, os mecanismos de proteção internacional assumem uma relevância cada vez maior enquanto instrumentos de salvaguarda da dignidade, da liberdade e da segurança das pessoas forçadas a abandonar os seus países de origem ou de residência habitual.

O sistema português de asilo e proteção internacional oferece um quadro jurídico abrangente de proteção, mas a sua aplicação prática envolve frequentemente questões complexas de facto e de direito, exigindo uma preparação rigorosa e uma compreensão das normas nacionais, europeias e internacionais aplicáveis. 

Por essa razão, a obtenção de aconselhamento jurídico desde as fases iniciais do procedimento constitui frequentemente um elemento relevante para a defesa eficaz dos direitos do requerente 

Exoneração de Responsabilidade: O presente artigo tem carácter meramente informativo e não constitui aconselhamento jurídico, nem dispensa a obtenção de parecer jurídico adequado às circunstâncias concretas de cada caso.